市場調查報告

近年來，xx市煙草專賣局在國家局、xx省局的正確領導和行業同仁的大力支持下，著力理順管理體制，優化資源配置，增強競爭實力，全面提升水平，整體工作取得了長足的進步，特別是在內部監管、市場監管兩項工作上取得了一些成績。但是發展無止境，國家局姜成康局長今年在考察期間提出了“五個上新水平”的工作要求，為我們今后的工作指明了方向，與此同時，也把一個新的課題擺在了我們面前——如何在新形勢下鞏固好全市行業專賣管理和自律建設的成果，在卷煙市場監管和內部管理監督工作上實現新突破。

一、市場監管和內部監管工作中存在的問題

（一）監管之弦在一定程度上有所放松

內部監管方面的表現：全國內部專賣管理監督現場會結束后，內部監管有所放松已經成為不爭的事實。從思想認識層面上看，部分縣（區）局一把手對監管工作重視程度下降，分管副局長在監管工作上滋生應付思想，分管副經理對監管工作產生抵觸情緒，監管工作人員思想導向出現偏差，存在等、靠、要思想，工作中重形式、輕實效，重數量、輕質量。從日常工作來看，部分監管人員對目前卷煙經營總體情況、貨源投放管理辦法、卷煙零售戶分類標準等作為監管依據的經營管理規定不熟悉，缺少監管目標，工作盲目；調查核實工作流于形式，網上調查、詢問同級業務部門這類方式應用的多，電話調查、實地調查等方式應用的少；對工作中發現的一些異常情況，甚至是違規問題，等上級指示，等領導意見，不能積極主動地調查處理。從實際效果來看，全面執行國家局內部專賣管理監督工作規范，將卷煙銷售環節的監管職責交給縣級局以來，全市各縣（區）局自身沒有查處過一起違規問題，沒有向市局上報過一起已經查明的違規問題，與此同時，市局查明有關違規問題，以不同方式懲處違規經營責任人16人，說明縣級局對卷煙銷售環節的監管基本處于空轉狀態。

市場監管方面的表現：市場監管是專賣管理工作永恒的主題，但是在近幾年內部監管工作逐步推進的同時，市場監管出現了逐漸放松的`苗頭。監管目標由大變小了，從關注凈化轄區卷煙市場，維護正常的卷煙市場經濟秩序，為行業卷煙經營保駕護航，向單純完成違法卷煙查扣任務轉變。監管力量由強變弱了，真正投入市場監管、打假、打網絡工作的人員數量越來越少，真正具備這方面工作能力的監管人員更是少之又少；具體表現之一就是從以前的縣級局副局長、稽查隊長、監管人員大家共同管市場，找案源，逐步變為過分依賴副局長、依賴舉報信息查大案，完任務。監管工作由實變虛了，監管人員走訪市場、搜集線索、查找案源、調查取證等實際工作，已經被定期向卷煙零售戶報到，填寫《服務冊》及各類表格代替，況且向卷煙零售戶定期報到也沒有完全做到。

（二）基礎工作不扎實的問題仍在一定范圍內存在

在內部監管方面，網上監管（預警處理）、卷煙配送監管、對特殊用煙和千條戶的監管、舉報投訴處理、備案資料管理、檢查、考核等都是基礎工作，依法依規、公平公正地開展監管工作，及時發現違規經營問題，查明情況并按規定處理或者上報是基本要求。但是在部分縣（區）局還是存在不按規定時間及時處理預警，不按規定要求啟動調查核實程序處理預警，不按規定時間、要求維護卷煙經營備案資料，弄虛作假不真實開展調查核實、檢查、考核等項工作之類問題。

在市場監管方面，許可證管理、票據管理、案件辦理、打網絡、日常市場檢查和市場凈化等是基礎性工作。在許可證管理上，個別存在審批程序執行不到位，審批把關不嚴格的問題，普遍存在把許可證管理當成一項階段性工作任務，按照市局安排定期發證，到期年檢，不進行日常管理的問題。在票據管理上，缺少行之有效的管理辦法和懲戒措施，日常申領、使用、回收管理不嚴，票據損毀、作廢比例偏高。案件辦理上，處理不及時且結案率偏低，定性正確但案由不準確，證據不充分且關聯性不強，主體程序合法但細節有疏漏，適用法律條款不具體，案卷存檔管理不符合國家局有關規定等問題在一定范圍內存在，在個別區縣局甚至存在可能導致司法介入的嚴重問題。打網絡工作上，對日常監管工作中發現的線索挖掘的不夠，對現有的案件經營的不夠，對案件之間的聯系分析的不夠，對涉案違法犯罪分子懲處力度不夠，外部聯合打假機制作用發揮的不夠，內部聯合打假機制沒有運行起來。日常市場檢查和市場凈化工作上，檢查工作缺少計劃性，工作內容不明確，檢查重點不突出，對重點卷煙零售戶的檢查頻次偏低，整體工作流于形式，效果不明顯，市場凈化率（含持證率）不能完全滿足當前卷煙經營形勢的要求。

（三）人員素質仍不能完全適應新形勢下的工作需要

近年來，煙草專賣人員素質比過去有了較大提高，但是面對行業改革、發展的新形勢、新要求，特別是對照國家局姜成康局長提出的“節奏要快、標準要高、工作要實、狀態要好”的工作要求，還有許多不完全適應的地方，在部分專賣人員身上表現為四種不適應，在部門人力資源配置上體現為一種不平衡。

工作態度上不適應。一些專賣人員思想消極，缺少進取精神，不愿干事創業，但求得過且過；在一些工作年限長、基礎好，并且做出了一定成績的專賣人員中，部分人產生了自滿情緒，惰性逐漸增強。

工作作風上不適應。集中表現為“五不”，一是不踏實，喜歡動嘴，不會動手，喜歡創新，不會堅持，喜歡圍著領導表現，不會為著工作著想；二是不務實，工作完成的質量不以實際效果為標準，反而以能否應付領導、應付上級為標準，只要做五分能應付，就絕不做十分。三是不認真，工作中大錯不犯，小錯不斷，不要精益求精，只要交差了事，粗枝大葉是正常，細致認真是例外。四是不負責，對單位不負責，承擔責任的工作能推則推，不能推則躲，躲不過就應付，應付出問題來還要文過飾非；對卷煙零售戶不負責，雖然門難進、臉難看、話難聽的情況少了，但還是沒有解決事難辦的問題。五是不團結，缺乏團隊意識，工作中各自為政多，團結協作少。

工作行為上不適應。對行政執法人員的行為要求本來就不同于一般工作人員，日常工作中站、坐、行走、個人形象、待人接物均有標準，執法工作中檢查、取證、詢問均有規范。但是部分煙草專賣行政執法人員的執法行為不完全符合行政處罰法、煙草專賣行政執法程序規定的要求，日常工作行為不完全符合市局專賣人員準軍事化管理條例的要求，特別是個別執法人員言語粗野、行為粗暴、形象出位，以及貪圖不法煙販小恩小惠等行為已經影響到了行業形象。

工作能力上不適應。主要表現在五個方面，一是基本工作技能，基本的語言表達、公文寫作、計算機及網絡應用技能需要進一步提高。二是專業工作技能，案件線索分析、調查取證、偵破、規范案件處理等方面整體水平不高的同時，更缺少專家。三是獨立完成工作的能力，應當獨立完成的工作往往由于工作技能不全面，需要多人協作完成，不僅影響工作進程，也給機構人員配置帶來不小的困難。四是溝通協調的能力，需要合力完成的工作經常由于溝通不及時或不善于溝通，配合不到位或不配合，最終影響到工作進度和質量。五是處置重大事件的能力，專賣工作遭遇突發、重大事件的幾率比一般工作大很多，但是專賣人員在這方面得到的知識卻很少，遇事很難正確處理。

高素質員工配置不平衡。高素質員工在業務部門配置較多，在專賣部門配置較少；在專賣部門內部，內部監管崗位配置較多，專賣管理崗位配置較少；專賣管理崗位上，機關內勤等崗位配置較多，一線市場監管崗位配置較少。近幾年，上述問題雖然在部分縣（區）局有了很大改觀，但全市總體情況沒有本質變化，不利于高素質員工發揮典型引路、言傳身教的作用，帶動專賣各項工作整體提升。

（四）經費投入仍不能完全滿足實際工作需要

xx市局新一屆黨組成立以來，對專賣工作非常支持，在今年“增收、節支、提效”的背景下，仍然對專賣部門車輛、電腦等硬件進行了更新，但是在經費投入、使用上仍然存在一些問題。一是總量仍顯不足，有限的燃油、通信、食宿費用制約了市場監管員加大監管范圍、頻次和力度，限制了監管方式、方法。二是打假經費使用不合理，個別縣（區）局將不屬于打假經費使用范圍的費用列入打假經費報銷。三是對打網絡工作的專項資金投入不夠，現行文件對于打網絡工作的獎勵標準與打網絡工作的實際資金需要有一定差距，不足以支撐縣級局開展、尤其是獨立開展打網絡工作。

（五）市縣兩級局工作銜接仍不夠順暢

日常工作銜接不暢。一方面表現在市局要求縣級局上報的隊伍建設、案件辦理、違法卷煙庫存管理等方面的定期報表報送不及時、不準確；下發給縣級局專賣股的通知、工作要求等縣級局分管領導見不到，使得縣級局領導不能督促工作進度、質量；下發給縣級局分管領導的通知、工作要求等，專賣股具體工作人員不清楚、不理解，需要反復向市局詢問，這些情況一定程度影響了市局的正常工作。另一方面表現在市局對于同類報表、數據多口重復索要，能依靠網絡傳遞電子文件解決的問題，必須要求上報紙質文件，這些情況給縣級局帶來了不必要的資源浪費，降低了工作效率。

專項工作銜接不暢。主要表現在兩方面，一是縣級局對市局針對階段性工作重點安排的專項工作不深入研究，不結合實際，照搬照抄方案，不能解決實際問題，有效推動工作。二是市局對縣級局專項工作開展情況指導少、檢查少、考核少，既不利于縣級局理解、掌握工作的具體要求，更難以控制工作質量，保證工作效果。

二、原因分析

總的來看，上述五方面問題既是市場監管和內部監管工作整體水平不高的具體表現，本身也是導致市場監管和內部監管工作整體水平不高的重要原因，而且五方面問題之間也是相互牽扯，互為因果，這些原因有市局層面的，也有縣級局層面的，有主觀原因，更有其客觀背景，需要統籌考慮，逐步解決。除此之外，對其背后的關鍵制約因素分析、歸納兩點：

（一）對于內部監管工作

歸結為一句話，還是不愿、不敢、不會監管的問題。具體來說，部分干部職工從一開始就不相信內部監管作為行業自我調節機制能夠長期發揮其應有的作用，同時不愿意為工作得罪人等思想是放松內部監管之弦的根源。

在以流程化、痕跡化的工作模式固化并規范監管工作的同時，由于流程要求本身存在部分不合理性，信息系統、紙質資料多角度的痕跡要求本身存在重復，產生冗余，加上縣級局監管人員對流程管理工作方式的不學習、不適應，是造成監管人員疲于應付，監管工作不見實效的重要原因。